Il piano di riordino territoriale – I punti chiave (cosa prevede la legge regionale)

di Maurizio Gasparin – Direzione Enti locali Regione Veneto

Il Piano di Riordino Territoriale, approvato lo scorso martedì – 6 agosto 2013 – dalla Giunta Regionale, recepisce in toto le osservazioni formulate in data 23 luglio 2013 dalla competente commissione consiliare.

Il piano era stato adottato in prima battuta dalla Giunta regionale nella seduta del 28 giugno 2013 (deliberazione/CR 74) previo parere favorevole della Conferenza Regioni-Autonomie locali espresso in data 18 giugno 2013.

Al fine di supportare la predisposizione e l’attuazione del Piano, è stato istituito dalla Conferenza Permanente Regione-Autonomie Locali, nel maggio 2012, il “Centro di Competenze nell’ambito dell’associazionismo intercomunale del Veneto”, formato da esperti esterni alla Regione, da tecnici delle Direzioni regionali interessate, da rappresentanti delle Autonomie locali, con il compito di fornire assistenza di carattere giuridico- amministrativo, nonché di stabilire i criteri per la definizione degli ambiti ottimali per l’esercizio delle funzioni fondamentali dei Comuni.

L’approvazione del Piano costituisce il più importante adempimento attuativo della lr n. 18 del 2012 “Disciplina dell’esercizio associato di funzioni e servizi comunali”, con la quale si è dato avvio ad un processo di riordino territoriale che intende coinvolgere l’intera realtà veneta.

Uno dei punti fondamentali della legge regionale è costituito, infatti, proprio dal piano di riordino territoriale.

Si tratta di un processo articolato in più fasi.

In primo luogo, la legge regionale ha provveduto all’individuazione di quattro aree geografiche omogenee:   1) area montana e parzialmente montana; 2) area ad elevata urbanizzazione; 3) area del basso Veneto; 4) area del Veneto centrale.

Il Piano ha lo scopo di definire la dimensione ottimale con riferimento ad ambiti territoriali adeguati per l’esercizio di funzioni e servizi da parte dei Comuni, sulla base delle suddette aree geografiche omogenee.

È stato attivato un procedimento di concertazione con i Comuni interessati che hanno presentato delle proposte di aggregazione che individuano le forme e le modalità di gestione associata da realizzarsi, in via prioritaria, secondo i criteri indicati nella legge regionale; spettava, poi, alla Giunta Regionale il compito della predisposizione del piano, da aggiornarsi con cadenza triennale, tenendo conto: delle proposte pervenute dai Comuni; delle forme associative già esistenti, se adeguatamente dimensionate; degli ambiti territoriali di programmazione generali previsti dalla legge regionale; e degli ambiti territoriali di settore.

Sono emerse alcune criticità conseguenti all’attuazione dell’obbligo associativo – vedi ad esempio il caso dei Comuni obbligati isolati tra Comuni contermini non soggetti all’obbligo; i casi di non rispetto dei requisiti della contiguità territoriale e della appartenenza alla stessa Provincia – che dovranno essere risolte anche con l’intervento e il contributo degli organi statali competenti.

A tal proposito la Regione si è attivata con le Prefetture del Veneto per la costituzione di un tavolo di confronto e collaborazione.

Il processo di concertazione con i Comuni e le analisi svolte in materia di associazionismo hanno rilevato un’esigenza di gradualità e di flessibilità nell’individuazione dell’ambito ottimale per l’esercizio delle funzioni a livello locale. Pertanto si è ritenuto di procedere secondo i seguenti passaggi: 1) definizione di un obiettivo dimensionale “minimo” delle forme associative da garantire a partire dal 2014 e pari ai livelli demografici associativi previsti per ciascuna area omogenea dalla L.R. 18/12: è il livello che nel Piano è definito ambito “funzionale”; 2) successivamente, anche tramite eventuali ulteriori aggiornamenti del Piano di riordino, l’obiettivo da raggiungere è la ridefinizione delle governance in 4 livelli, fissando tuttavia, già da subito, l’ambito dell’ULSS quale riferimento vincolante, al quale anche gli ambiti di settore dovranno conformarsi.

 Incentivazioni finanziarie

Una parte importante del piano di riordino è dedicata alla incentivazione finanziaria delle forme associative.

Condizioni generali e requisiti per l’incentivazione delle gestioni associate

La Giunta regionale, ai sensi dell’art. 9 , comma 1 della L.R. n. 18/2012, definisce nel piano di riordino territoriale, i criteri di accesso agli incentivi per le gestioni associate, anche ulteriori rispetto a quelli di cui all’art. 8, comma 3.

In applicazione della suddetta normativa, si stabilisce che possono accedere alle incentivazioni regionali le forme associative in possesso dei seguenti requisiti:

1) l’insieme dei Comuni associati deve raggiungere le dimensioni demografiche individuate all’art. 3 c.1 della L.R. 18/2012

2) l’insieme dei Comuni associati deve esercitare le funzioni fondamentali individuate dall’art. 19 c. 1 della L. n. 135 del 07.08.2012 con le seguenti specificazioni:

– almeno 4 funzioni fondamentali per le Unioni di Comuni di cui all’art. 4 della L.R. n. 18/2012;

– almeno 1 funzione fondamentale per le Convenzioni;

– almeno 1 funzione fondamentale per le Unioni montane di cui alla L.R. n. 40/2012.

Le funzioni conferite dai Comuni alle forme associative devono essere affidate integralmente ed esercitate da tutti i Comuni associati, senza che residuino in capo ai Comuni attività e compiti riferibili alla stessa funzione.

Nell’assegnazione dei contributi sono considerate prioritarie le forme associative che presentano i seguenti requisiti:

-siano costituite dai comuni aventi territorio contermine; -siano costituite da comuni appartenenti alla stessa Provincia o città metropolitana; -tutti i comuni partecipanti alla stessa forma associativa, appartengono alla medesima Area ULSS.

Disposizioni transitorie per il 2013

Al fine di agevolare l’avvio del processo associativo, in via transitoria per il solo anno 2013, sono previste le seguenti deroghe ai criteri suindicati:

1) ai fini dell’esercizio di funzioni fondamentali:

a) le Comunità montane possono accedere ai contributi regionali ordinari nelle more della costituzione delle Unioni montane di cui alla L.R. n. 40/2012, in relazione all’esercizio associato di funzioni delegate dai Comuni associati, anche non fondamentali

b)  le Unioni di Comuni di cui all’art. 4 della L.R. n. 18/2012 possono accedere ai contributi regionali se esercitano almeno una funzione fondamentale

2) a decorrere dall’ 1 gennaio 2014, l’iscrizione al Registro delle forme associative costituirà titolo per accedere ai finanziamenti della L.R. 18/2012

Destinatari dei contributi

Sono destinatari delle risorse regionali le forme associative individuate dalla L.R. n. 18/2012 e, in particolare:

a) le Unioni di Comuni;

b) le Convenzioni;

c) le altre forme di esercizio associato riconosciute con legge regionale.

Nel Piano vengono indicati in maniera puntuale i requisiti che le forme di gestione associate debbono soddisfare per poter accedere ai contributi regionali.

Tipologia dei contributi

I contributi destinati a promuovere l’avvio e il sostegno delle gestioni associate si articolano in:

– contributi di natura corrente, ( a sostengo delle spese di funzionamento);

– contributi in conto capitale, (per investimenti a sostengo dell’avvio e primo impianto);

La Regione eroga contributi annuali alle forme associative in possesso dei requisiti indicati nel Piano di Riordino, nel limite delle risorse finanziarie stanziate in bilancio.

La Giunta regionale stabilisce, annualmente, i criteri e le modalità per l’assegnazione dei contributi.

4) Fusioni

Il Piano di riordino prevede che siano incentivate attraverso contribuzioni finanziarie anche le fusioni dei comuni.

I vantaggi della fusione sono costituiti da un aumento dei trasferimenti statali del 20 % per dieci anni, dalla possibilità di beneficiare dei criteri di preferenza che la normativa regionale in materia assicura in sede di ripartizione delle risorse finanziarie.

A questi vantaggi si aggiungono quelli tutt’altro che trascurabili del contenimento dei costi conseguenti alla realizzazione di economie di scala, dell’utilizzo più efficiente del personale e delle risorse disponibili e dell’esenzione dai vincoli del patto di stabilità per un periodo di tre anni in quanto Comune di nuova istituzione.

Nel Veneto sono attualmente all’esame del Consiglio Regionale i disegni di legge relativi ai seguenti processi di fusione:

–         in provincia di Belluno:

  • tra i comuni di Quero e Vas
  • tra i comuni di Longarone e Castellavazzo;

 

–         in provincia di Rovigo:

  • tra i comuni di Arquà Polesine, Costa di Rovigo, Frassinelle, Pincara, Villamarzana e Villanova del Ghebbo.

 

Risultano inoltre in itinere numerosi altri processi di fusione.

Al comune derivante da fusione di uno o più comuni sarà concesso un contributo straordinario da assegnarsi nell’anno finanziario successivo alla legge regionale istitutiva del nuovo comune, con priorità rispetto all’assegnazione degli altri contributi destinati alle forme associative.

La Giunta Regionale , previo parere della Conferenza permanente Regione Autonomie Locali, stabilisce, nei limiti dello stanziamento del bilancio regionale, l’entità del contributo straordinario calcolato sulla base dei seguenti parametri:

– numero comuni;- popolazione dei Comuni interessati (ultimo dato ISTAT disponibile); – spese correnti degli Enti (bilancio consuntivo esercizio precedente la fusione)

Tale contributo concorre alla copertura delle spese che il Comune di nuova istituzione deve sostenere per la riorganizzazione delle preesistenti strutture amministrative comunali.

Il contributo straordinario sarà erogato su richiesta dell’Ente interessato da presentarsi entro il 30 marzo dell’anno successivo alla fusione.

4) I disegni di legge costituzionale e ordinario in itinere

A seguito della sentenza della Consulta n. 220 del 2013 è stata dichiarata illegittima e quindi annullata la disciplina normativa in materia di riordino delle province introdotta dai decreti legge n. 201 del 2011 e 95 del 2012.

Peraltro, parallelamente alla declaratoria d’incostituzionalità, il Governo ha presentato un disegno di legge costituzionale, con il quale sancire l’abolizione delle Province.

Lo scorso 26 Luglio 2013 il Consiglio dei Ministri ha, inoltre, esaminato, in via preliminare,, uno schema di disegno di legge ordinario recante“Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni”, che sarà sottoposto al parere della Conferenza unificata, per poi essere approvato in via definitiva dal Governo.

Tre i principi cardine del disegno di legge: superamento dell’attuale assetto delle amministrazioni provinciali; rafforzamento e razionalizzazione delle unioni di comuni; e nascita delle città metropolitane. Queste ultime si occuperanno di pianificazione strategica, pianificazione territoriale generale; organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano, di mobilità e viabilità, di sviluppo economico, etc.

Il disegno di legge prevede la nascita della città metropolitana di Venezia a far data dal 1° gennaio 2014.

Da quel momento comincerà l’iter dell’adozione dei nuovi statuti che dovrà concludersi entro 6 mesi.

Dal 1° luglio 2014 le città metropolitane subentreranno, infatti, alle Province omonime e avranno tre organi: il sindaco metropolitano cioè il sindaco del comune capoluogo che insieme ai primi cittadini di tutti i municipi con più di 15ooo abitanti e ai presidenti delle unioni di comuni con più di 10000 abitanti formerà il consiglio metropolitano accanto al quale opererà anche una conferenza metropolitana formata dall’insieme dei sindaci.

Per quanto riguarda le province, in attesa che l’iter per la modifica costituzionale giunga  a compimento, verranno presumibilmente trasformate in enti di secondo livello con funzioni ridotte: dovrebbero, infatti, occuparsi solo di pianificazione territoriale, di tutela e valorizzazione dell’ambiente, servizi di trasporto, gestione strade provinciali, programmazione rete scolastica: per la viabilità e l’ambiente e di programmazione della rete scolastica. Cambieranno anche gli organi dell’ente provincia.

Il Disegno di legge opera una ricognizione delle 3 tipologie di Unioni di Comuni già previste dalla normativa attuale, intervenendo con alcune, importanti modifiche.

Le unioni dei comuni saranno quindi le seguenti:

a)     Unioni per lo svolgimento di specifiche funzioni ex art. 32 Tuel (unioni volontarie);

b)      Unioni per l’esercizio obbligatorio delle funzioni fondamentali (unioni obbligate);

c)      Unioni per l’esercizio facoltativo di tutte le competenze (unioni speciali).

Il terzo modello, che va a sostituire le cosiddette “piccole unioni”, potrà essere adottato da parte tutti i comuni fino a 5000 abitanti, (3000 nelle comunità montane) e non più solo fino ai 1.000 attuali.

È però d’obbligo evidenziare che le riforme in atto attualmente in ambito nazionale sono in costante e continuo divenire. I testi definitivi del provvedimento legislativo che andrà a disciplinare le città metropolitane, le province, le unioni e le fusioni, potrebbe essere sostanzialmente mutato rispetto a quello attuale.

Pure, è interessante notare come il piano di riordino, approvato dalla Regione Veneto, appaia in piena sintonia con le indicazioni che emergono dal citato disegno di legge.

Il legislatore statale ha fatto proprio un orientamento che ha caratterizzato da subito l’azione del legislatore regionale: il piano di riordino della realtà istituzionale non può avvenire in maniera frazionata e per singole realtà istituzionali.

È necessario un approccio completo e globale della intera realtà istituzionale che coinvolga tutti i vari livelli di governo.

Ed è in questo senso e con questo spirito che la Regione Veneto sta operando.